Resumos
A reforma previdenciária, proposta pelo governo Lula e aprovada pelo Congresso Nacional, constitui mais um passo decisivo na destruição do Estado iniciada no governo Collor. Este artigo tem por objetivo destacar o impacto e os verdadeiros interesses do governo Lula no tocante à reforma, ou melhor, à contra-reforma previdenciária.
A sociedade brasileira foi surpreendida, ao final de abril de 2003, com o encaminhamento da proposta de reforma da previdência pelo governo Lula ao Congresso Nacional. Ela veio a público em meio a um grande estardalhaço, no qual não faltou uma "marcha" formada pelo presidente da República e sua esposa, elementos de sua equipe e governadores, lembrando simbolicamente a forma de luta dos movimentos sociais, em especial do Movimento Sem Terra, para se fazerem presentes na Esplanada dos Ministérios. Mas se a caminhada do presidente evoca os movimentos sociais, o conteúdo da proposta dele se afasta, não encontrando eco junto aos servidores, principal "ator" atingido pelas mudanças. A reforma caracteriza-se por ser mais um passo decisivo na destruição do Estado (processo iniciado no governo Collor), desconsiderando completamente a necessidade da promoção da universalização da cobertura do risco-velhice e adotando a agenda do FMI, do Banco Mundial e dos arautos do capital financeiro com relação aos fundos de pensão.
Além do conteúdo da reforma proposta pelo governo Lula, particularmente chamou a atenção o uso de práticas passadas, sendo evidente o desprezo aos princípios da doutrina previdenciária, a argumentação falaciosa e a truculência com que o "debate" foi administrado e a rapidez com que a reforma foi aprovada: a "toque de caixa". A exposição de motivos da Proposta de Emenda Constitucional 40 (depois 41, quando examinada no Senado), bem como todas as intervenções públicas dos representantes do governo Lula, constituiu uma verdadeira peça de retórica, em que diferentes fios, de cores e procedências variadas, foram tecidos a fim de defender aquilo que lá não estava escrito, sem nenhum pudor para fazer uso da deturpação, da omissão das informações e do preconceito contra os servidores, resultado de um longo processo de destruição do serviço público brasileiro.
Para combater essa estratégia de convencimento, na qual foi urdida uma verdadeira frente de guerra para impedir qualquer discussão e para promover sua aprovação em tempo recorde, mostrou-se insuficiente a resistência dos servidores, da intelectualidade, de militantes e de representantes do Partido dos Trabalhadores no Congresso Nacional. O chamado governo "democrático e popular" completou, em apenas um ano, a agenda do Banco Mundial e do FMI quanto à reforma previdenciária.
O governo Lula não sai, contudo, incólume dessa campanha: perdeu, em pouco tempo, importante base de apoio, principalmente entre os chamados "formadores de opinião". Mas o desgarrar da intelectualidade de esquerda e dos servidores, embora importante, é apenas um primeiro passo do longo caminho que as massas brasileiras precisarão trilhar para tomar consciência dos verdadeiros interesses do governo por elas eleito. Auxiliar essa compreensão é o objetivo deste artigo.
Para isso, começa por resgatar os avanços em matéria de proteção social consolidados na Constituição de 1988, pois a verdadeira dimensão da "reforma" Lula somente é compreendida se for analisada como parte integrante de um processo que tem início quase imediatamente após a sua promulgação e contra ela. Na segunda parte, de maneira breve, são analisadas as investidas dos governos anteriores contra o texto constitucional e a reforma promovida pelo governo Fernando Henrique Cardoso. Já a terceira parte é dedicada à proposta do governo Lula, com destaque para os argumentos, os acordos políticos obtidos, a resistência e o sentido da reforma.
VEJA
Ou para a reforma, ou para o Brasil': em 2003, Lula era vidraça | VEJA
A DEMOCRATIZAÇÃO DO PAÍS E A PROTEÇÃO SOCIAL
O movimento político e social contra a ditadura militar – que culmina na democratização do país e na ascensão à Presidência da República de José Sarney, em 1985 – tem na discussão e elaboração da nova Constituição importante momento. Tratava-se de estabelecer as bases do novo regime e entre elas a questão social assumia importância ímpar. Os constituintes progressistas eram unânimes sobre a necessidade de se dar passos concretos em relação ao resgate da enorme dívida social brasileira herdada do regime militar e, para isso, procuraram escrever na Constituição a garantia de direitos básicos e universais de cidadania, estabelecendo o direito à saúde pública, definindo o campo da assistência social, regulamentando o seguro-desemprego e avançando na cobertura da previdência social. Essas garantias foram objeto de capítulo específico – o da Seguridade Social, forma simbólica do rompimento com o passado, quando recursos dos trabalhadores foram largamente utilizados para outros fins que não aqueles da proteção social.
Os princípios que animaram os setores progressistas da constituinte foram: ampliação da cobertura para segmentos até então desprotegidos; eliminação das diferenças de tratamento entre trabalhadores rurais e urbanos; implementação da gestão descentralizada nas políticas de saúde e assistência; participação dos setores interessados no processo decisório e no controle da execução das políticas; definição de mecanismos de financiamento mais seguros e estáveis; e garantia de um volume suficiente de recursos para a implementação das políticas contempladas pela proteção social, entre outros objetivos.
No campo da previdência social, esses princípios resultaram principalmente na criação de um piso de valor correspondente ao do salário mínimo e na eliminação das diferenças entre trabalhadores rurais e urbanos referentes aos tipos e valores de benefícios concedidos. A Constituição de 1988 manteve, tal como antes, separadas a previdência dirigida aos trabalhadores do mercado formal do setor privado da economia e aquela dos servidores federais, estaduais e municipais. Ao mesmo tempo, introduziu o regime único de contratação para as três esferas de governo, o que significou o desaparecimento de vínculos de trabalho, no interior do setor público, não compatíveis com a categoria de servidor. As contribuições realizadas anteriormente seriam, conforme a legislação, transferidas para as esferas do governo responsáveis pelo servidor.
Alguns avanços na universalização, na ampliação da cobertura e na diminuição das desigualdades antecederam a Constituição de 1988. No que diz respeito à previdência, especificamente entre 1985 e 1987, portanto durante o governo Sarney, o valor dos pisos dos benefícios urbanos foi aumentado, o prazo de carência, diminuído e alguns tipos de benefícios foram estendidos para a clientela rural. Dessa forma, a proteção social definida na Constituição de 1988 pode ser caracterizada como o ápice de um processo de ampliação de cobertura e direitos que havia começado antes, principalmente ao final dos anos 70, no bojo da luta democrática, e mesmo durante o regime militar, pela mão dos ditadores.
A universalização de direitos e a participação da comunidade na definição das políticas sociais tinham como princípio fundador a superação do caráter meritocrático e a adoção da cidadania como critério de acesso. Essa foi a mesma regra que orientou a universalização da proteção social dos países capitalistas desenvolvidos, após a Segunda Guerra Mundial e também durante os anos 70 e 80.
Brasil
Reforma da Previdência: o que Lula ensinou em 2003 (e o que o Brasil aprendeu em 2005)
Em 2003, o petista obteve sua primeira vitória no Congresso, com apoio de tucanos e pefelistas – e, soube-... se depois, parlamentares comprados no mensalão...
Leia mais em: https://veja.abril.com.br/blog/reveja/reforma-da-previdencia-o-que-lula-ensinou-em-2003-e-o-que-o-brasil-aprendeu-em-2005/
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A cidadania é facilmente reconhecível na área da saúde. De uma situação em que o serviço público era voltado apenas aos trabalhadores contribuintes do mercado formal, passou-se à garantia do direito para todos. Já na previdência social, tal critério ficou imbricado ao anterior: paralelamente aos trabalhadores contribuintes com aposentadoria calculada basicamente a partir de suas contribuições, existiam os trabalhadores rurais e aqueles com salários muito baixos que recebiam o piso de um salário mínimo, valor pago independentemente da ausência de contribuições ou do fraco esforço contributivo anterior.
Na idéia dos constituintes, esse componente cidadão no interior da previdência social deveria ser financiado, por sua natureza, com recursos de impostos. Essa prática, contudo, nunca foi implementada, pois o piso de um salário mínimo é financiado pelas contribuições dos trabalhadores, constituindo uma redistribuição de renda. Essa distorção no financiamento do Regime Geral da Previdência Social - RGPS, nome assumido pela previdência dos trabalhadores do setor privado, será mais adiante retomada, pois é um dos principais elementos da chamada crise da previdência no Brasil.
Para dar conta das despesas de proteção social, agora ampliadas no conceito de seguridade social, e também para tornar o financiamento menos dependente das variações cíclicas da economia (principalmente do emprego no mercado formal de trabalho), os constituintes definiram que seus recursos teriam como base o salário (contribuições de empregados e empregadores), o faturamento (trazendo para seu interior o Fundo de Investimento Social - Finsocial e o Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público – PIS/Pasep), o lucro líquido das empresas (contribuição nova introduzida na Constituição, denominada Contribuição sobre o Lucro Líquido - CLL) e a receita de concursos e prognósticos. Além dessas fontes, a seguridade contaria com recursos de impostos da União, Estados e municípios.
Ainda para garantir o financiamento da seguridade social, os constituintes tiveram o cuidado de definir que esses recursos seriam de uso exclusivo da proteção social, o que, após sua promulgação, nenhum governo cumpriu. Também inscreveram na Constituição que o tratamento dos recursos da seguridade social não poderia ser distinto de seu conceito de proteção holística, significando que, no interior da seguridade social, não caberia vinculação de recursos: a cada ano, por ocasião da discussão do orçamento, seria definida a partilha do conjunto de receitas previstas para seus diferentes ramos. A única vinculação por eles prevista foi a dos recursos do PIS/Pasep, dirigidos apenas para o programa seguro-desemprego e para o pagamento do abono PIS/Pasep, sendo 40% de sua arrecadação destinada a empréstimos realizados pelo BNDES para atender às empresas.
O LONGO DESMONTE DA SEGURIDADE SOCIAL
Vários são os aspectos que evidenciam as iniciativas e medidas que foram minando o conceito de seguridade social ao longo dos governos que se seguiram à promulgação da Constituição Cidadã. Entre os principais destacam-se: a utilização de parte de seus recursos para fins alheios à seguridade social nos dois primeiros anos após a promulgação da Constituição; a especialização das contribuições de empregados e empregadores para a previdência social; a criação de mecanismos que permitiram o acesso da União aos recursos da seguridade social e, portanto, a institucionalização de seu uso indevido; as alterações nos critérios de acesso aos benefícios previdenciários, especialmente da aposentadoria; a inclusão, no plano da análise e da discussão pública, do regime dos servidores, em claro rompimento ao artigo 194 da Constituição.
Recuperar esse desmonte é essencial para a compreensão de como foi frágil o consenso que definiu os contornos da Constituição de 1988, em especial seu capítulo sobre a seguridade social. Mais do que isso, indica como no Brasil as políticas sociais são permanentemente subsumidas aos objetivos e aos constrangimentos econômicos de toda ordem. A Constituição de 1988, refletindo o anseio por democracia e pelo resgate da então chamada dívida social, foi um daqueles raros momentos em que tal preceito foi contradito. A recuperação desse desmonte, mesmo que de forma resumida, realizada pelos governos Sarney, Collor e FHC (nas duas gestões), coloca em perspectiva a contra-reforma previdenciária empreendida pelo governo Lula.
A primeira iniciativa contra o conceito de seguridade social aconteceu já no primeiro ano que se seguiu à promulgação da Constituição, quando os recursos do então Finsocial e da CSLL foram praticamente alocados em sua totalidade para financiar os Encargos Previdenciários da União – EPU. Essa despesa, que corresponde à cota-parte da União no financiamento da aposentadoria dos servidores federais, não diz respeito à Previdência Social da Seguridade Social, pois o regime desses servidores foi mantido à parte pelos constituintes (Marques, 1989). Diante do repúdio recebido, no ano seguinte tal despropósito foi extremamente reduzido, desaparecendo em 1990. Mas passados apenas três anos, aproveitando-se das dificuldades do Regime Geral da Previdência Social – RGPS para fazer frente ao aumento despropositado da demanda por benefícios, o governo não repassou para a área da saúde os 15,5% da receita de contribuições de empregados e empregadores previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO (MÉDICI; MARQUES, 1994a). Essa decisão, além de obrigar a saúde a solicitar empréstimo emergencial no Fundo de Amparo do Trabalhador - FAT, implicou o uso exclusivo das contribuições para benefícios previdenciários, contrariando o conceito de seguridade social. Essa especialização realizada na prática foi regulamentada na reforma promovida no governo FHC.
A terceira medida tomada contra a seguridade social não se fez esperar. Em nome da estabilização da moeda, em 1994 foi instituída a desvinculação de parte dos recursos da seguridade social com a criação do Fundo Social de Emergência. Esse fundo, depois renomeado Fundo de Estabilização Fiscal em 1997 e, finalmente, para expressar seu verdadeiro caráter, Desvinculação das Receitas da União – DRU, em 2000, permite que 20% das receitas de impostos e contribuições sejam livremente alocadas pelo governo federal, inclusive para pagamento dos juros da dívida (MÉDICI; MARQUES, 1994b; MARQUES; MENDES, 2001). Essa medida recebeu franca oposição dos setores comprometidos com a seguridade social e o Partido dos Trabalhadores fechou questão contra sua aprovação no Congresso Nacional.
Curiosamente, já com Lula na Presidência da República, esse mesmo partido encaminhou proposta de reforma tributária ampliando para 2007 a vigência da DRU. Esquecendo-se de qualquer princípio antes defendido, passou a argumentar que:
Embora os indicadores da economia nacional estejam, hoje, bem melhores do que no passado, a cautela exige que se mantenha vigente tal comando até que as condições macroeconômicas e as incertezas do cenário internacional desapareçam (EMI, 2003a, p. 1).
Afora o fato de afirmar que os indicadores da economia nacional estariam melhores do que no passado, quando o país apresentava taxas de desemprego recordes (na Grande São Paulo, segundo a Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – Seade, o desemprego atingia 20,6% da população ocupada e, de acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, 14,6%), a taxa nominal de juros básica era de 26,5% e a demanda apresentava claros indicadores de retração da economia (diminuição do Consumo das Famílias e da Formação Bruta do Capital, entre outros componentes), chama cinicamente de cautela o expediente da desvinculação de recursos da seguridade para engrossar o superávit primário exigido pelo FMI para pagamento da dívida pública, interna e externa.
Mas a última investida contra a seguridade social, antes da ascensão de Lula à Presidência da República, foi realizada pela reforma previdenciária promovida pelo governo FHC. Esse governo apresentou, em março de 1995, proposta que alterava a previdência social tanto dos trabalhadores do setor privado da economia como dos servidores, conhecida como Proposta de Emenda Constitucional 33 – PEC 33. A matéria ficou em discussão na Câmara dos Deputados até julho de 1996, mas, em razão da forte resistência a seu conteúdo, em que não faltou o firme posicionamento na época da Central Única dos Trabalhadores – CUT e do Partido dos Trabalhadores – PT, a proposta foi retirada e reformulada, sendo reapresentada em 1997. Ao final de 1998, foi enfim aprovada a Emenda Constitucional n. 20 – EC 20, alterando a aposentadoria do RGPS e do regime próprio dos servidores.
No RGPS, os dispositivos constitucionais levados à revisão e aprovados pela EC 20 foram:
- supressão do teto de dez salários mínimos para o pagamento da aposentadoria por tempo de serviço e de sua regra de cálculo (a média aritmética dos últimos 36 meses de contribuição);
- a substituição do tempo de serviço pelo tempo de contribuição e a criação de condições para que o sistema público de previdência siga regras que proporcionem o equilíbrio financeiro e atuarial;
- aprovados esses novos dispositivos constitucionais, o governo passou a elaborar as leis ordinárias e as portarias do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) que definiram as novas regras e estabeleceram as regras de transição.
Entre outras medidas, o projeto de lei apresentado ao Congresso Nacional visava, para o RGPS: ampliação do período de contribuição para o cálculo do benefício; e introdução de fórmula de cálculo desse benefício; que considerasse a idade de quem requisita a aposentadoria e a expectativa de vida segundo cálculos do IBGE. Essa proposta corresponde à Lei n. 9.876/99. A partir da vigência dessa lei o valor da aposentadoria não seria mais calculado com base na média aritmética dos últimos 36 meses de contribuição (ou no máximo um período de 48 meses) e sim pela média aritmética dos maiores salários de contribuição, corrigidos monetariamente, de, no mínimo, 80% do período contributivo do segurado. Sobre esse cálculo é aplicado um fator redutor que varia de acordo com a idade do segurado, ou seja, o quanto de vida ele terá depois de aposentado, segundo estimativas do IBGE. Esse fator foi denominado Fator Previdenciário. Para aqueles inscritos no RGPS até a véspera da publicação da EC 20, foi mantida a aposentadoria proporcional, aos 25 e 30 anos de contribuição, se do sexo feminino ou masculino, respectivamente, desde que atingida a idade de 48 ou 53 anos de idade. Nesse caso o valor do benefício corresponde a 70% do salário de benefício, acrescido de 5% por grupo de 12 contribuições adicionais, até o limite de 100%.
Dada a resistência à introdução da idade como critério para a concessão da aposentadoria (60 para mulheres e 65 anos para homens, como anteriormente proposto e não aprovado na EC 20), o fator previdenciário foi a forma encontrada pelo governo FHC de adotá-la, só que no cálculo do benefício, desestimulando a chamada aposentadoria precoce e estimulando a permanência na atividade. Nesse sentido, o governo FHC foi vitorioso, conseguindo, de uma maneira ou de outra, aprovar sua proposta para o RGPS. Mas a implantação do fator significou a introdução, na cobertura do risco-velhice, de graus de iniqüidade antes não existentes. Isso porque, para trabalhadores com a mesma idade, aqueles que começaram mais cedo são prejudicados.
Já para o regime dos servidores públicos civis o governo FHC, embora tenha conseguido aprovar modificações, não obteve sucesso naquilo que considerava fundamental: a supressão do direito à integralidade (aposentadoria de valor igual ao do provento da ativa) e do direito à paridade nos reajustes (garantia, para o valor da aposentadoria, da aplicação do mesmo indexador e percentual utilizado no reajuste dos proventos dos servidores ativos); e a exigência de contribuição dos aposentados. Para isso foi fundamental não só a mobilização ativa dos servidores, como a votação dos deputados de esquerda, com destaque para a atuação do Partido dos Trabalhadores nessa luta.
As principais modificações obtidas por FHC no regime dos servidores foram:
- incorporação do conceito de "tempo de contribuição" em substituição ao de "tempo de serviço";
- extinção da aposentadoria proporcional, conforme regras de transição idênticas às do RGPS;
- a introdução do limite de idade para a aposentadoria.
Diferentemente do ocorrido em relação ao RGPS, foram aprovados limites de idade para a aposentadoria por tempo de serviço, de 55 anos, para as mulheres, e de 60 anos, para os homens. A regra de transição permitia, porém, que a mulher se aposentasse após completar 48 anos de idade e os homens 53 anos, desde que cumprido um tempo adicional de 20% aplicado sobre o tempo que faltava, em 15/12/98, para que o servidor fizesse jus ao referido benefício. Também foram unificadas as regras aplicadas aos servidores de todos os níveis, isto é, federal, estadual e municipal, e permitida a adoção do teto do RGPS para a aposentadoria dos novos servidores, desde que criada a previdência complementar para eles. O projeto de lei complementar que institui esse regime não teve prosseguimento no Congresso Nacional.
DESTRUINDO O ESTADO: A REFORMA DO GOVERNO LULA
A reforma previdenciária encaminhada pelo governo Lula – aprovada na Câmara dos Deputados em 7 de agosto de 2003 e no Senado em 19 de dezembro de 2003 – retomou os pontos atinentes ao regime dos servidores que foram derrotados durante a reforma promovida por FHC. Caso alguns poucos senadores e deputados não tivessem se rebelado contra a posição do partido, expressando seu descontentamento e sua discordância de diferentes formas, ficaria a impressão de que as manifestações anteriores do PT nunca aconteceram. Mas a bem da verdade, afora algumas surpresas, tais como propor a cobrança de contribuição dos inativos e manifestar um grande desprezo pela aplicação de regras de transição, seu programa de governo já apontava elementos que estariam presentes tanto na proposta como em sua exposição de motivos. Entretanto, na medida em que se constituíam apenas elementos, não revelavam a totalidade de suas implicações, principalmente para quem não é especialista da área. O item sobre a Reforma da Previdência, a partir do parágrafo 47 do Programa de Governo 2002, diz que:
Um dos maiores desafios políticos e administrativos do futuro governo é o equacionamento da questão previdenciária. Para dar conta desse desafio, é necessário um conjunto de iniciativas de curto, médio e longo prazos, a fim de construir soluções estruturais capazes de permitir que a presente e as futuras gerações de brasileiros possam estar plenamente conscientes e relativamente tranqüilas quanto aos direitos que poderão usufruir após o término de uma longa dedicação de vida laboral. Essa profunda reformulação deve ter como objetivo a criação de um sistema previdenciário básico universal, público, compulsório, para todos os trabalhadores brasileiros, do setor público e privado. O sistema deve ter caráter contributivo, com benefícios claramente estipulados e o valor do piso e do teto de benefícios de aposentadoria claramente definido (PROGRAMA DE GOVERNO, 2002, § 47, grifo nosso).
Quanto ao terceiro pilar do atual sistema previdenciário brasileiro, a previdência complementar, que pode ser exercida por fundos de pensão patrocinados por empresas ou instituídos por sindicatos (conforme a Lei Complementar 109), voltada para aqueles trabalhadores que querem renda adicional além da garantida pelos regimes básicos, deve ser entendida também como poderoso instrumento de fortalecimento do mercado interno futuro e fonte de poupança de longo prazo para o desenvolvimento do país. É necessário crescimento e fortalecimento dessa instituição por meio de mecanismos de incentivo (PROGRAMA DE GOVERNO, 2002, § 57, grifo nosso).
Realmente uma surpresa talvez tenham sido a forma e o método utilizados pelo governo Lula para o encaminhamento e a aprovação do projeto. Além do fato de o partido, em suas diferentes instâncias, não ter participado da elaboração da proposta, todo e qualquer encaminhamento contrário ou com caráter de emenda por parte dos deputados e senadores do PT foi impedido de ir adiante, tendo sido definida a adesão ao texto dos relatores, com as modificações negociadas pela direção do partido. Dessa forma, a iniciativa dos 30 deputados do partido, que em 29 de maio haviam lançado o manifesto "Retomar o Crescimento Já!", em que parte de seu conteúdo se refere a questões relativas à reforma previdenciária, não pôde ir adiante. Para isso não faltaram ameaças e pressões de toda sorte, impedindo a discussão e o esclarecimento dos vários pontos polêmicos da reforma. Dada a pressão, na primeira votação realizada na Câmara de Deputados, 24 votaram com o partido (mas fizeram declaração de voto criticando a proposta e explicando que estavam votando devido à disciplina partidária), três votaram contra e oito optaram pela abstenção. Os que votaram contra, junto com a senadora Heloísa Helena (Alagoas), acabaram sendo expulsos do partido e os que se abstiveram foram suspensos.
Os Grandes Ausentes na Reforma
A ascensão de Lula à Presidência da República foi intensamente comemorada nas ruas das principais cidades do país, antes mesmo de ser anunciado o resultado oficial. A alegria que tomou conta de pessoas dos mais diferentes estratos sociais indicava, com a mais nítida clareza, o conteúdo que todos atribuíam ao novo momento do Brasil: a hora de ser promovida uma inflexão na política econômica e social que até então vinha sendo desenvolvida, para permitir que o Brasil voltasse a crescer, redistribuindo renda e riqueza e resgatando a enorme dívida social acumulada. Em matéria de previdência social, a esperança era que o novo governo desse prosseguimento ao processo de universalização da cobertura do risco-velhice iniciado na Constituição de 1988, superando os entraves que até então circunscreveram essa proteção a uma minoria da população ocupada brasileira, deixando desprotegidos milhões de trabalhadores e suas famílias. Ao mesmo tempo, esperava-se que o governo resolvesse a imensa iniqüidade presente no RGPS, com a aplicação do "fator previdenciário".
Tal como mencionado anteriormente, a previdência social brasileira é, mesmo considerando todas as suas limitações, a mais organizada da América Latina. Entre todos os países latino-americanos, apenas o Brasil conseguiu criar um sistema único para todos os trabalhadores do setor formal da economia, unificando os vários institutos anteriormente existentes e assim garantindo níveis de cobertura iguais para todos, independentemente do ramo em que a atividade fosse exercida. Ao conceder um mesmo estatuto para esses trabalhadores, o Estado brasileiro deu um importante passo na construção da idéia de nação, integrando em um mesmo todo o trabalhador do Norte e do Sul do país. Esse processo, ainda incompleto, avançou significativamente com a Constituição de 1988, quando, entre outros dispositivos, os benefícios foram estendidos aos trabalhadores rurais e o piso correspondente a um salário mínimo foi introduzido, o qual, na doutrina previdenciária, refere-se à renda de base, aquela que a sociedade considera ser o valor mínimo que um trabalhador na inatividade deve receber.
Apesar desses avanços, a previdência social brasileira não conseguiu, ao longo de sua construção, atingir o conjunto dos ocupados. Mas isso não se deveu a alguma "deficiência" do desenho da cobertura e sim ao processo econômico vivenciado pelo país nas últimas décadas, com seus inevitáveis reflexos sobre o mercado de trabalho. Em 2001, por exemplo, de acordo com os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD, realizada pelo IBGE, 40,7 milhões de ocupados do setor privado da economia não eram contribuintes do RGPS ou de qualquer outro tipo de regime, o que correspondia a 57,7% da população ocupada nesse setor, nesse ano.
Mas nem todos esses 40,7 milhões de ocupados são passíveis de serem integrados à cobertura previdenciária. Como alerta o próprio MPAS (2003), entre eles estão:
- 20,4 milhões que recebem ou não renda ou recebem menos de 1 salário mínimo. Desse total, cerca de 5 milhões são trabalhadores rurais, futuramente beneficiários especiais, isto é, com direito a um salário mínimo, e 15,4 milhões de potenciais beneficiários de programas de assistência social focalizados no combate à pobreza;
- pessoas com idade entre 10 e 16 anos (aquém da idade mínima autorizada pela legislação brasileira para o trabalho e, portanto, para a filiação previdenciária);
- pessoas com mais de 60 anos que dificilmente preencherão as condições de elegibilidade relacionadas com a carência e tempo mínimo de contribuição, constituindo potenciais demandantes da assistência social.
Feitas essas deduções, o total de pessoas que poderiam estar protegidas pelo RGPS e não estão é de 18,7 milhões. De acordo com IBGE, entre esses indivíduos, 41% são assalariados sem carteira assinada, 10% são trabalhadores domésticos (sem carteira assinada), 44% são definidos como conta-própria e 6% são empregadores. Quanto ao ramo de atividade, os mais baixos níveis de cobertura são encontrados no comércio de mercadorias (38,5% dos ocupados não estão protegidos), na prestação de serviços (49,9%), indústria de construção (66,9%) e agrícola (67,9%).
Contudo, apesar do esperado e da urgência em promover a universalização, o governo Lula encaminhou, para ser examinada pelo Congresso Nacional, proposta que se restringiu a propor modificações das condições de acesso e dos valores dos benefícios dos servidores públicos. Não foram objeto de sua proposta, portanto, estratégias de inclusão do amplo contingente de trabalhadores hoje não cobertos por nenhum tipo de proteção ao risco-velhice.
O Uso da Retórica sem Pejo
Entre os aspectos que caracterizam como o governo Lula encaminhou sua luta para fazer passar, a "toque de caixa", sua proposta de reforma previdenciária, chamou especial atenção o uso de meias verdades, de preconceitos e mesmo de distorção das informações. Essa prática, associada à truculência e à perseguição em relação a toda oposição, principalmente entre suas próprias fileiras, explica e revela, ao mesmo tempo, o significado maior da reforma previdenciária do governo Lula. Vejamos, em primeiro lugar, quais foram seus principais "argumentos" na discussão relâmpago antes da votação em primeiro turno na Câmara dos Deputados.
O Déficit que não Existia - Na luta por conquistar "corações e mentes" para sua proposta de reforma previdenciária, o governo Lula não se fez de rogado: utilizou-se, no plano da retórica, de tudo que foi construído no imaginário do povo brasileiro. Primeiramente, fez uso da crença sobre a existência de um grande déficit na previdência social, o que foi martelado, anos a fio, pelos governos anteriores, especialmente durantes as duas gestões de FHC. Depois de algum tempo, contudo, tendo em vista o volume de informações em contrário que começou a ser amplamente divulgado, principalmente por formadores de opinião, esse argumento deixou de ser usado nas intervenções dos representantes do governo Lula e se fez ausente do relatório encaminhado pelo deputado José Pimentel ao Congresso Nacional.
No caso do RGPS dos trabalhadores do setor privado da economia, de fato as contribuições são inferiores às despesas. Mas isso acontece porque, no seu interior, há benefícios que podem ser caracterizados, no todo ou na parte, como assistenciais: 6,9 milhões de rurais, que recebem um salário mínimo e que nunca contribuíram, e 5,9 milhões de aposentados por idade, para os quais a legislação exige menor tempo de contribuição que os 30 e 35 anos previstos para os demais trabalhadores. Em outros países, o aporte suplementar, necessário para o financiamento desses benefícios, é realizado por impostos, denotando o esforço do conjunto da sociedade. No Brasil, na ausência do Estado no financiamento, esse esforço fica restrito em grande parte aos assalariados do setor formal, constituindo uma redistribuição de renda entre os trabalhadores. Mas sua arrecadação é insuficiente para custear, além dos benefícios urbanos, os rurais, uma vez que as contribuições estão estagnadas em razão do fraco desempenho econômico e do elevado desemprego.
Como comentado anteriormente, a leitura isolada das contas do RGPS contraria o espírito dos constituintes de 1988. Ao introduzirem o conceito de seguridade social e definirem seu campo de ação e as fontes de recursos, eles concretizaram o tratamento holístico dos riscos sociais, em que não se pode pensar na cobertura do risco-velhice sem a concomitante garantia do risco-doença, por exemplo. É por isso que, na discussão sobre a existência ou não de déficit, é preciso se considerar o conjunto da seguridade, compreendida pela previdência, saúde e assistência, que registrou um superávit de R$ 32,96 bilhões em 2002. Para esse cálculo, são consideradas todas as receitas e despesas da previdência, da saúde e da assistência, não sendo incluído o PIS/Pasep e o FAT, pois o seguro-desemprego tem receita vinculada.
Se a esse superávit forem acrescidas as despesas com os servidores da União (civis e militares), ainda que o artigo 194 da Constituição não considere seus regimes integrantes da seguridade, e se for incluída a contribuição do Estado como empregador, o superávit diminui para R$ 15,08 bilhões, mas ainda assim continua expressivo. Esse resultado compõe o famigerado superávit primário de 4,25%, acordado com o FMI como sinalizador do bom andamento das finanças do Estado e como atestado de sua capacidade para honrar o serviço da dívida externa.
Construídos com base em dados oficiais, esses resultados não puderam ser contestados e, por isso, o próprio Ministro da Casa Civil, José Dirceu, no seminário organizado pela Fundação Perseu Abramo, nos dias 23 e 24 de maio de 2003, em São Paulo, reconheceu que a seguridade social é superavitária. Mesmo assim, a desinformação é significativa, principalmente da grande massa da população. Para isso contribui muito a atitude da grande mídia, que continua a reproduzir o primeiro "discurso oficial".
Em Nome da "Justiça Social" - O governo Lula, para indicar a enorme injustiça social consubstanciada no regime previdenciário dos servidores civis, comparou, na Exposição de Motivos que encaminhou a proposta de reforma ao Congresso Nacional, a média dos benefícios do RGPS, de R$ 362,00, ao benefício de R$ 50 mil de um servidor. Não fosse pelo fato de esses dados terem sido exaustivamente repetidos na mídia, num arroubo de ingenuidade seria possível pensar que se tratou de um "equívoco". Afora que não se compara uma média a um valor absoluto, fato conhecido por qualquer pessoa um pouco familiarizada com os "mistérios da distribuição". Para o cálculo da média do RGPS foram indevidamente incluídos os benefícios dos rurais (de um salário mínimo) e as aposentadorias por idade, todos de caráter assistencial, com valores baixos, que "puxam" a média para baixo. Segundo os dados do próprio MPAS, a média de aposentadoria por tempo de contribuição é de R$ 812,30, bastante acima dos R$ 362,00 utilizados para respaldar a retórica. Já a média da aposentadoria da maioria dos servidores federais fica em torno de R$ 1.038,00, conforme divulgado pela CUT, no mesmo seminário mencionado acima.
Mas foi com base nessa comparação espúria que se defendeu a adoção do teto de R$ 2.400,00 tanto para os servidores como para os trabalhadores do RGPS e, por conseqüência, a extinção da integralidade para os servidores e o início da unificação dos regimes. Vale lembrar que cuidados foram tomados: sabendo que os militares seriam fonte de grande resistência a qualquer proposta, o governo não os incluiu, tal como foi feito no Chile de Pinochet.
Embora seja pequeno o número de segurados com aposentadorias de valores extremamente elevados, diante do universo dos servidores, governo e mídia trataram de divulgar exaustivamente sua existência, apresentando-as como prova inconteste do tratamento diferenciado dos funcionários públicos em relação aos trabalhadores do setor privado. Perante a realidade da distribuição de renda brasileira, a pior do mundo depois da Suazilândia, pequeno reino entre Moçambique e África do Sul, isso foi fundamental para que a reforma do governo recebesse o mais amplo apoio da massa de trabalhadores brasileiros, pois esses, quando empregados, recebem salários significativamente baixos. Mas para conquistar esse apoio também não foi menos importante outra "associação" que o governo Lula fez questão de fazer: relacionar a precária situação do serviço público, principalmente na área social, com o funcionalismo público. Foi esse o sentido de seu discurso, ao dizer que, fazendo a reforma, mais seria alocado na prestação de serviços de saúde, por exemplo. Dessa forma, somou-se à idéia construída desde o governo Collor (de que o funcionário público é "marajá", ganhando sem trabalhar ou trabalhando pouco) aquela que o considera parte integrante de um segmento privilegiado da população e, por isso, em nome da justiça social, deveria ser imposta a reforma. Curiosamente, a promoção dessa justiça social foi defendida a partir do nivelamento por baixo e nada foi dito quanto a melhorar a situação dos que ganham pouco. E isso não por acaso, pois significaria o enfrentamento dos determinantes da má-distribuição de renda existente inclusive entre os trabalhadores, tanto no setor privado como no setor público.
Na ausência de uma proposta em relação a isso, o governo, deliberadamente, discutiu como se fossem uma única questão a introdução do teto de R$ 2.400,00 e o fato de a distribuição dos proventos dos servidores apresentarem um leque acentuado entre o menor e o maior valor. Este teto tem o único propósito de abrir campo para o desenvolvimento dos fundos de pensão no país e não de limitar o provento máximo no setor público.
Ainda em nome da justiça social, o governo aprovou a contribuição de 11% para os aposentados, embora, em função da resistência, tenha sido obrigado a isentar aqueles com aposentadoria até R$ 1.440,00 (para os funcionários federais) e até R$ 1.200,00 (para funcionários estaduais e municipais). A cobrança dos inativos servidores foi derrotada em três oportunidades durante o governo FHC e contou sempre com o voto contrário do Partido dos Trabalhadores. Antes dele, somente o último governo militar ousou cobrar de aposentados, no caso do então INPS. Ontem e hoje os argumentos contrários a essa iniciativa são os mesmos: a contribuição dá origem a um direito futuro e, por isso, não há como exigir que o aposentado contribua. Sua cobrança significa a quebra de um dos princípios mais caros da doutrina previdenciária, mesmo considerando que os servidores, até 1993, participavam do financiamento somente para pensão, porém com patamares bastante altos. Além disso, qual a razão de essa cobrança não ser exigida dos trabalhadores rurais aposentados, que também não contribuíram no passado? Em matéria previdenciária, argumentar que estes últimos ganham benefício de valor igual ao salário mínimo não tem fundamento, pois o motivo alegado para cobrança dos inativos não foi o valor da aposentadoria e sim a ausência de contribuição anterior.
A Serviço do Capital Financeiro
Se não existe déficit e se a motivação não é promover a justiça social, então por que essa reforma foi encaminhada a "toque de caixa"? Lembremos, em primeiro lugar, que a aplicação do teto de R$ 2.400,00 está associada à criação de fundo de pensão. O governo Lula está "convencido" de que a criação de fundos de pensão, para os servidores e para os demais trabalhadores, formará poupança interna expressiva, o que financiará o desenvolvimento do país. Mais do que isso, manifesta a intenção de utilizar os recursos dos fundos em seus futuros programas de infra-estrutura ou de caráter social, o que não estaria de acordo com a definição do benefício. Ressalte-se que os fundos de pensão atuais, dos trabalhadores das estatais, dias após a aprovação da reforma do primeiro turno, manifestaram sua preocupação com relação a esse propósito, exigindo garantias de rentabilidade para realizar os investimentos. Isso porque esses programas, ao terem rentabilidade baixa, nunca foram de interesse do setor privado e, pelos mesmos motivos, não o são dos fundos de pensão. No caso dos fundos das estatais, cujo benefício deve corresponder à reposição da inflação mais 6% ao ano, a aplicação em programas como esses pode levar à reprodução do passado, quando o governo se viu obrigado a fazer capitalizações bilionárias na Petros (fundos de pensão dos trabalhadores da Petrobras) e na Previ (fundo de pensão do Banco do Brasil).
O papel atribuído pelo governo Lula aos fundos de pensão não difere da compreensão do governo FHC, do Banco Mundial e do FMI. Como nos ensina Francisco de Oliveira (2003, p. 38):
É isso que explica recentes convergências pragmáticas entre o PT e o PSDB, o aparente paradoxo de que o governo de Lula realiza o programa de FHC, radicalizando-o: não se trata de equívoco, mas de uma verdadeira nova classe social, que se estrutura sobre, de um lado, técnicos e intelectuais doublês de banqueiros, núcleo duro do PSDB, e operários transformados em operadores de fundos de previdência, núcleo duro do PT.
Além disso, na literatura, há aqueles que consideram ser essa a maneira de os trabalhadores ganharem poder no atual cenário da mundialização financeira. E essa leitura não é estranha a integrantes do governo Lula. É uma pena que esses mesmos integrantes não considerem as experiências já realizadas na América Latina e a queda ocorrida nos fundos de pensão norte-americanos. Isso sem falar do que aconteceu com os funcionários da Enron, que viram sua poupança virar pó da noite para o dia.
A ilusão de que a classe operária "vai ao paraíso" com os fundos de pensão se choca com o jogo do capital financeiro, único interessado na proposta do governo Lula. A regra de contribuição definida, sem nenhuma garantia quanto ao valor do benefício, coloca o futuro de gerações a serviço do capital financeiro. Dessa maneira, o Brasil, o único que até então havia resistido em abrir as portas para a criação e o desenvolvimento dos fundos de pensão por meio de reforma de seu sistema previdenciário, agora o faz a partir dos servidores públicos e mediante mudanças na legislação que permitirão aos sindicatos e centrais de trabalhadores organizarem fundos de pensão.
Uma das outras razões do empenho do governo Lula na aprovação da reforma da previdência, mas ainda a serviço do capital financeiro, é a realização de superávits primários expressivos. Como é sabido, nos últimos anos, por força de acordo estabelecido com o FMI, o Brasil tem feito um esforço sobre-humano para gerar um excedente (receita menos despesa, desconsiderando os juros), cuja finalidade é garantir o fluxo de pagamento da dívida externa. O PT, que havia apontado corretamente, no documento "Concepção e Diretrizes do Programa de Governo do PT para o Brasil", a necessidade de reduzir a vulnerabilidade externa mediante a política, entre outras, de "denunciar do ponto de vista político e jurídico o acordo atual com o FMI, para liberar a política econômica das restrições impostas ao crescimento e à defesa comercial do país" (PT apud Borges Neto, 2003), passou desde seus primeiros dias de governo a defender e a priorizar o ajuste fiscal, elevando o superávit primário, voluntariamente, para 4,25%.
Em 28 de maio de 2003, portanto um mês após o envio do projeto de reforma previdenciária ao Congresso Nacional, em carta dirigida a Horst Köhler, diretor-gerente do FMI, o ministro da Fazenda, Antônio Palloci, subscreveu:
O governo tem avançado rapidamente no cumprimento de sua agenda para a recuperação econômica e implantação das reformas. Depois de um importante esforço para a construção de consensos, uma proposta ambiciosa de reforma tributária e previdenciária foi enviada ao Congresso antes do previsto. A política fiscal tem se concentrado na redução da dívida pública: a Lei de Diretrizes Orçamentárias, enviada ao Congresso, aumenta a meta de superávit primário de médio prazo para 4,25% do PIB. Além disso, a emenda constitucional que facilita a regulação do setor financeiro – um passo necessário à formalização da autonomia operacional do Banco Central – foi aprovada (MINISTÉRIO DA FAZENDA, 2003, p. 1, § 1).
Diante desse claro objetivo, a reforma da previdência também tem o papel de colaborar na continuidade de obtenção de superávits primários expressivos. Segundo estimativas do então ministro da Previdência, Ricardo Berzoini, em 20 anos as mudanças aprovadas irão resultar em uma economia de R$ 52 bilhões. Além disso, também a cobrança de inativos e o aumento do teto de R$ 1.869, para R$ 2.400,00 para o RGPS irão gerar aumento da arrecadação.34 Antes das negociações ocorridas na Câmara, que aumentaram o limite de isenção para a cobrança da taxa sobre a aposentadoria, o governo esperava com essa medida obter recursos adicionais de R$ 147 milhões (EMI, 2003b). Desnecessário dizer que a geração de superávits primários com vistas ao pagamento do serviço da dívida constitui uma verdadeira sangria, mas ela é ainda maior quando se considera que o nível do gasto público em determinadas áreas já é extremamente baixo, impedindo a ação ativa do Estado.
A Contra-Reforma e a Destruição do Estado
Por tudo isso, a reforma encaminhada pelo governo Lula caracteriza-se por ser antidemocrática, anti-republicana e ainda por promover uma redistribuição de renda às avessas, entre servidores e o capital financeiro.
Ela é antidemocrática principalmente porque desconsidera a necessidade de regras de transição adequadas para mudanças como as provocadas por uma reforma previdenciária. No caso específico dos servidores, em que a legislação garantia aposentadoria de valor igual ao da ativa, significando que ao se aposentar não tinha redução de renda, isso era combinado ao fato de os proventos serem mais baixos dos que os recebidos pelos trabalhadores do setor privado da economia, para o mesmo nível de qualificação.
Ao longo da vida, porém, a renda recebida pelos dois segmentos tenderia a ser igual. Isso porque quando os trabalhadores do setor privado se aposentam sofrem queda abrupta em sua renda (tanto mais acentuada quanto maior for o salário da atividade), e os servidores que, durante a atividade, recebem menos continuariam a receber esse mesmo valor quando aposentados. Em outras palavras, o pacto estabelecido entre o Estado brasileiro e seus funcionários era o de garantir uma renda perpétua, embora mais baixa que a paga pelo mercado para o mesmo nível de qualificação.
Mediante esse mecanismo, o servidor estava afastado da incerteza em relação a sua renda futura, gerando uma relação consumo/poupança diferente daquela do trabalhador assalariado do setor privado da economia. Isso significa que o servidor, considerando que sua renda futura era garantida, podia fazer um esforço de poupança menor durante sua vida ativa.
A reforma promovida pelo governo Lula significa um rompimento do contrato estabelecido entre o Estado e os servidores atuais. Esse rompimento é de extrema violência, pois desconsidera que o funcionário público não tem como alterar sua atitude passada na relação consumo/poupança. E serão poucos aqueles que conseguirão cumprir todas as condições (idade, tempo de contribuição, tempo de exercício no cargo) para ter direito à aposentadoria integral.
Em qualquer sociedade democrática, quando leis previdenciárias são alteradas, as regras de transição são aplicadas exatamente para minimizar ao máximo a perda daqueles já integrantes do mercado de trabalho. Ao que parece, a preocupação do governo Lula em não "quebrar" contratos, manifestada repetidas vezes em várias oportunidades, antes e depois das eleições presidenciais, não se aplica aos servidores.
Por outro lado, considerando que a remuneração paga aos servidores ativos não irá se alterar, porque eles devem continuar a ganhar menos do que os trabalhadores do setor privado, a mudança nas condições de aposentadorias será um desestímulo a que bons profissionais decidam fazer concurso público. A única situação para que isso não aconteça é um quadro de extremo desemprego, em que o Estado pode vir a constituir a única alternativa de ocupação. Em outras palavras, a reforma previdenciária do governo Lula é um passo decisivo no longo processo de destruição do Estado que vimos acontecer desde o governo Collor.
O outro resultado é promover uma ampla redistribuição de renda, mas não aquela almejada por todos. Como vimos, a reforma irá provocar ampla transferência de renda entre os servidores de proventos mais elevados e o capital financeiro. O que se esperava é que Lula iniciasse a ampliação da cobertura do risco-velhice, estendendo a garantia de um salário mínimo a todos os idosos urbanos (atingindo, portanto, os do mercado informal e os com baixa capacidade contributiva). É claro que para isso seriam necessários recursos não desprezíveis, que somente poderiam ser pensados a partir de uma mudança no sistema tributário brasileiro, no qual o capital especulativo e as grandes fortunas não têm real participação. Mas a reforma tributária encaminhada pelo governo, e aprovada quase que simultaneamente à previdenciária, passou longe dessa preocupação.
NOTAS
Este artigo é uma versão modificada daquele apresentado no III Colóquio de Economistas Políticos da América Latina, realizado em Buenos Aires, no período de 16 a 18 de outubro de 2003. Além das contribuições recebidas durante esse evento, os autores agradecem os comentários dos professores João Machado Borges Neto e Paulo Nakatani.
